本报记者  吴楠

1月20日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班上，习近平总书记强调，要把改善民生作为促进社会发展的重点，在发展经济的同时稳步提高人民生活品质。这为“十五五”时期的民生建设指明了方向。

民生建设如何从“广覆盖”迈向“提品质”？如何理解普惠性、基础性、兜底性的深刻内涵与协同关系？近日，本报记者采访了多位社会保障领域学者，解读这份民生蓝图背后的逻辑、根基与路径。他们表示，一个覆盖广度、保障深度、托底力度三位一体的立体化民生保障体系正加速构建，成为中国式现代化道路上最温暖的底色。

赋能人的全面发展

中国式现代化，民生为大。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为未来五年擘画出清晰的民生蓝图。其中，“坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”的表述，在延续既有政策主张的基础上，被赋予了系统协同、推动高质量发展的新意涵。

“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”屡次出现在中央重要文件中，成为党中央一以贯之的政策主张。南开大学社会建设与管理研究院院长关信平提出，保障和改善民生，既需持续的资源投入与制度设计，更需精准聚焦普惠性、基础性、兜底性。

中国社会科学院学部委员张翼阐释了三者的内涵：普惠性民生建设强调面向全体人民、机会均等可分享、政府当前发展阶段可负担的公共服务与福利供给，核心是广覆盖、低成本与均等化；基础性民生建设着眼于满足人民群众生存发展基本需求的制度与服务体系，重在保基本、强基础、促均衡；兜底性民生建设旨在对困难群体、特殊群体进行托底保障，核心是守底线、救急难、保生存。

三者各有侧重又有机衔接，形成了“覆盖广度—保障深度—托底力度”的立体化保障体系，生动诠释了以人民为中心的发展思想。武汉大学政治与公共管理学院教授杨红燕分析，这一体系在静态上构建了“普惠服务—基本服务—底线救助”的全链条保障；在动态上实现了整体推进与重点保障、解决当前急难与谋划长远发展的统一，既促进机会公平、维护规则公平，又校正结果公平，为共同富裕提供了坚实的制度支撑。

从政策演进视角看，华东师范大学社会发展学院教授万国威表示，中国社会保障体系建设遵循从社会救助到社会保险、再到社会福利的演进逻辑。在救助与保险体系已基本建成的当下，将重点转向涵盖教育、养老、育幼等更广泛领域的社会福利建设，正是为了积极应对少子老龄化、人口高流动性等时代挑战，构建强有力的家庭支持型社会政策。

“特别值得关注的是，《建议》关于民生的表述体现了更强的系统性、协同性和发展性思维。”关信平表示，它不再是单项政策的简单加总，而是要求普惠性、基础性、兜底性民生建设相互耦合、同向发力。目标也不仅在于保基本，更着眼于促发展、提品质，致力于通过畅通社会流动渠道，赋能人的全面发展，为经济高质量发展涵养丰厚人力资本。这标志着我国民生建设进入了立体化、精细化的新阶段。

民生建设取得突破性进展

回望“十四五”，我国普惠性、基础性、兜底性民生建设交出了一份扎实的成绩单，为“十五五”启航奠定了厚重底气。

——普惠性民生保障水平不断提高

“十四五”期间，普惠性民生保障在教育、托育、养老等重点领域持续发力。

在教育领域，义务教育逐步向两端扩大普惠范围：向下拓展至学前教育，通过政府补贴、民间承办扶持普惠性幼儿园；向上探索高中阶段教育低收费或免费。

关信平表示，“普惠”不等于完全免费，而是通过政府支持降低费用、提高可及性，让更多人享受到质量不断提升的公共服务。他强调，普惠性民生保障需结合实际场景，平衡政府、市场与家庭责任，合理确定保障层次与政府负担程度。

张翼表示，“值得关注的是，普惠性民生保障覆盖范围不断扩大，将基本公共服务的配置对象从‘户籍居民’扩大到‘常住地居民’，进一步推动基本公共服务以县域为单元实现城乡融合发展，在立法上解决了流动人口与常住人口的同城同权化”。这些变化体现了普惠性民生的核心要义，通过立法巩固经济社会发展成果，让不同群体都能平等享有现代化建设带来的制度红利，这正是“全民共享”理念的生动实践。

——基础性民生根基持续夯实

“在基础性民生保障方面，政府要保证基本的民生，首先要解决老百姓急难愁盼的、最基本的问题。但‘基本’并非低水平，而是随经济社会发展与民众需求提升而提升的。”关信平介绍，2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》对解决群众急难愁盼问题作出具体部署，体现了政策层面对基础性民生保障的持续强化。

“我国下大力气推进了义务教育学校的标准化建设，提升了县域普通高中的办学质量，实施了医疗卫生的强基工程。”张翼观察到，在教育资源均等化方面，一方面在新增硕士和博士学位授权点的配置上，向中西部地区和东北老工业基地倾斜；另一方面也向中西部人口大省倾斜。此外，除乡镇干部下沉基层社区优化治理体系外，还推动优质医疗资源向县域和乡镇下沉，进一步缩小了区域、城乡和不同群体间的基础性民生保障差距。 

——兜底性民生保障网更加密实牢固

“十四五”期间，我国基本建成了分层分类的社会救助体系，覆盖对象从低保、特困人员延伸至低保边缘人员、刚性支出困难家庭，初步建立了全国困难群众动态监测和常态化帮扶机制，覆盖各类困境儿童的保障关爱体系已基本建成。集中养育孤儿、社会散居孤儿、事实无人抚养儿童基本生活保障标准较2020年分别增长26%、32%和31%。

数据显示，全国城乡低保平均标准较2020年分别增长19.6%和21.3%，常态化保障低保对象达3940万人、特困人员482万人，守住了不发生规模性返贫的底线。万国威认为：“巩固拓展脱贫攻坚成果体现了党的集中统一领导、注重激发内生动力的‘造血式’扶贫，以及‘信息化+铁脚板’精准监测体系的有效性，确保了‘一个都不能少’的庄严承诺。”

“更可喜的是，社会救助正从传统的‘物质救助’向‘物质+服务’复合式救助转变。”南京大学社会保障研究中心主任林闽钢告诉记者，对生活不能自理的困难群众提供必要访视和照料；对学龄阶段困难家庭未成年人提供学业辅导、亲情陪伴等；对有就业需求的困难人员提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶。这种非物质救助形式实现了社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度发挥社会救助的综合效应，把党和政府的温暖更精准、更暖心地送到千家万户。 

其中，社会救助“主动发现”机制已在多地推广，救助从“人找政策”变为“政策找人”。“通过‘大数据+铁脚板’——大数据比对、网格员走访、部门联动，实现早发现、早介入，减少‘漏保’‘脱保’。”林闽钢说。

关信平也观察到，兜底性民生保障内容已从温饱扩展到教育、健康、居住、养老、育幼、助残等多领域，不仅保障困难群众基本生活，而且让他们过上体面、有尊严的生活。未来，兜底性民生保障还要关注困难群众的发展性需求，通过增强其能力，帮助他们摆脱困境。

推动民生建设高质量发展

站在新的历史起点，如何将“十五五”规划建议的民生部署转化为具体实践？学者们普遍认为，落实“十五五”规划对民生建设的部署，需在普惠性、基础性、兜底性三个维度协同推进，聚焦社会福利短板、数字赋能、精准保障等重点领域实现突破。

补短板，社会福利制度建设亟待突破。万国威提出，未来我国民生建设最大的挑战在于社会福利问题。“我国经济发展水平已逐步具备部署高质量社会福利的条件，‘十五五’期间应着力构建社会福利津贴和服务体系。”他建议，应优先关注失能失智老人、残疾人、困境儿童等需求最迫切的群体，建立部分群体优先，再向外适度扩展的社会福利分层分级制度架构。

强效能，数字赋能社会救助。林闽钢建议，应构建社会救助“一库一网一条链”的数字化架构，在全国范围内提升“一库一网”作用，打造“一户（人）一条救助链”，促进社会救助信息共享和资源整合。在“一户（人）一条救助链”上集成社会救助经办服务系统、居民家庭经济状况核对系统、动态监测预警系统，拓展多部门救助帮扶应用场景，让多种救助资源的使用可监督、可评估，实现社会救助效能提升。杨红燕强调，要加快数字化转型，完善全国统一的社保、医保平台建设，用数字赋能消除数字鸿沟。

对于服务类社会救助，林闽钢认为，应把发展服务类救助上升到投资于人的高度，并推动在社会救助领域形成广泛共识。“十五五”期间，将服务救助提升到与物质救助同等重要的地位。制定专项发展规划和服务标准体系，培育专业社工队伍，并通过政府购买服务、公益创投等方式，引导专业社会组织、慈善机构深度参与。建立“社区+社工+社会组织+社区志愿者+社会公益资源”联动机制，为每个困难家庭或个人制定个性化帮扶方案。建立服务质量标准、流程规范和伦理守则，并引入第三方长期跟踪和评估服务效果。 

学术界积极探索中国方案

应对新挑战，学术界正积极探索中国特色解决方案，关于普惠性、基础性、兜底性民生建设的相关研究已逐步深化细化。杨红燕介绍，学术界在数字化时代社会保障制度改革方面做出重要探索，如针对新业态灵活就业群体社会保障缺失问题，提出设计相应保障制度的观点，对推动新业态灵活就业人员纳入社保实践作出贡献。

在社会政策研究领域，学者们提出更加积极的社会政策，主张针对机会扩展、能力提升与动机激励等方面提升人力资本，激发发展动机。这与“投资于人”的理念一致。在社会救助领域，学者们提出针对不同情况给予差异化救助的观点得到采纳。关信平提出的发展“增能型社会救助”，关注困难群众能力建设的主张也受到广泛关注。

杨红燕认为，未来深化研究可聚焦六个关键领域。“一是完善相对贫困与共同富裕的衡量标准，评估民生结构优化的综合效益；二是探索老龄化背景下养老保障与退休政策的协同；三是提升新业态灵活就业人员的社会保障覆盖率；四是厘清福利与市场机制的融合边界；五是健全民生领域数字技术应用的伦理与法律框架；六是研究提升第三次分配效能的政策工具。”

“过去多提‘保障和改善民生’，《建议》则强调‘加大保障和改善民生力度’。新时代民生保障的总体福利水平是什么，如何体现加大力度，成为亟待研究的问题。”关信平表示，如何保障资源公平分配、如何调动更多社会力量、各项目如何高效运行等，都需要学者深入研究。

“学术界需承担两大核心任务：对内构建民生保障自主知识体系，为政策优化提供理论支撑；对外传播中国民生发展经验，为发展中国家摆脱贫困、推进现代化提供借鉴。”万国威表示，在世界格局动荡、部分国家因经济下行动摇福利政策的背景下，中国坚持尽力而为、量力而行，持续推进普惠性、基础性、兜底性民生建设，向世界表明：民生保障与经济发展是并行的“双轮”。现代化的核心目标不仅是经济增长，更在于全民民生福祉的提升。这一“投资于人”的理念既回应了“为何发展”的根本问题，也为全球民生保障发展贡献了中国智慧。

从“普惠广”到“基础强”再到“兜底牢”，普惠性、基础性、兜底性民生建设勾勒出中国式现代化道路上清晰而温暖的民生底色。坚持人民至上，持续深化改革，凝聚学术界与社会各界智慧，我们必将在“十五五”时期书写出民生福祉更加殷实、社会更加公平正义的崭新篇章。